Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtu' di procura speciale dd. 5 novembre
2008 rep. n. 22304 (all. 1), rogata dal Segretario Generale della
Giunta Provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonche' in
virtu' di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio
n. 3869 del 27 ottobre 2008 (all. 2), dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata
presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto del provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano
n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 16 settembre 2008, comunicato alla
Provincia di Bolzano in data 16 settembre 2008, con cui e' stata
disposta la chiusura per 10 giorni, ai sensi dell'art. 100
T.U.L.P.S., dell'esercizio pubblico - bar caffe' «Bar Casablanca»,
sito in Bolzano, Piazza Verdi n. 7, gestito da Zahouani Mostafa, e
della relativa lettera di comunicazione, datata 16 settembre 2008,
giunta al protocollo provinciale in data 16 settembre 2008 (all. 3),
nonche' del provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano n.
11-A/2008/P.A.S.I., del 21 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di
Bolzano in data 22 ottobre 2008, con cui e' stata disposta la
chiusura per 15 giorni, ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S.,
dell'esercizio pubblico - bar caffe' «Bar Casablanca», sito in
Bolzano, Piazza Verdi n. 7, gestito da Zahouani Mostafa, e della
relativa lettera di comunicazione, datata 21 ottobre 2008, giunta al
protocollo provinciale in data 22 ottobre 2008 (all. 4).
Con provvedimento del n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 16 settembre
2008, il Questore della Provincia di Bolzano, ha disposto la chiusura
per 10 giorni, ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S., dell'esercizio
pubblico - bar caffe' «Bar Casablanca», sito in Bolzano, Piazza Verdi
n. 7, gestito da Zahouani Mostafa, titolare di licenza di esercizio
n. 882/3324, rilasciata dal Sindaco del Comune di Bolzano in data 21
agosto 2008.
L'intervenuta adozione di siffatto provvedimento e' stata
comunicata alla Provincia di Bolzano con lettera datata 16 settembre
2008, giunta in pari data al protocollo provinciale.
La pretesa esigenza cautelare su cui il provvedimento e' fondato
si riconnette all'intervenuto accertamento, nel corso di controlli di
polizia, della presenza abituale presso il succitato esercizio di
persone pregiudicate, e dalla violazione delle disposizioni in
materia di orario di chiusura dei locali pubblici.
Successivamente, il questore si determinava ad emettere un nuovo
provvedimento di chiusura temporanea per 15 giorni del locale
predetto, disposta a seguito dell'intervento delle forze di polizia
finalizzato a sedare una rissa in corso tra persone di nazionalita'
straniera, intervento in esito al quale veniva, altresi', disposto il
sequestro di 2 g di cocaina.
Tale provvedimento, recante anch'esso il numero di protocollo
11-A/2008/P.A.S.I., datato 21 ottobre 2008 veniva comunicato alla
Provincia di Bolzano in data 22 ottobre 2008.
Siffatti provvedimenti di chiusura temporanea dell'esercizio, in
realta', operando un'illegittima invasione delle competenze
provinciali in materia di «esercizi pubblici», «turismo ed industria
alberghiera» e «spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica
sicurezza», e delle attribuzioni gia' spettanti all'autorita' di
pubblica sicurezza, ma assegnate al presidente della provincia dallo
statuto speciale e dalle norme di attuazione, risultano gravemente
lesivi delle prerogative costituzionali della ricorrente Provincia
autonoma di Bolzano - come segnalato dalla medesima provincia con la
propria nota del 16 settembre 2008 (all. 5) -, e si configurano
conseguentemente illegittimi per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli articoli 8, comma 1, n. 20), 9, comma 1,
nn. 6 e 7), 16, 20 e 107 del d.P.R. n. 670/1972, del d.P.R. n.
686/1973 e del d.lgs. n. 266/1992, nonche' degli artt. 6, 97 e 117
della Costituzione e dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001.
1.1. - Con l'adozione dei provvedimenti di cui in epigrafe, il
Questore della Provincia di Bolzano ha dato corso ad una evidente
violazione delle competenze provinciali, che la Provincia di Bolzano
ha interesse a far rilevare mediante il presente giudizio, benche' i
provvedimenti amministrativi in questione, datati, rispettivamente,
16 settembre 2008 e 22 ottobre 2008, avesse efficacia temporanea
fissata in dieci e quindici giorni, decorrenti dalla notificazione
dei medesimi, e abbiamo, dunque, dispiegato i propri effetti per
intero.
Infatti, l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato lascia
aperto il dibattito circa la spettanza del potere, permanendo, cosi',
l'interesse della parte ricorrente ad ottenere la decisione del
ricorso, con l'eventuale annullamento dell'atto emanato, di cui
l'effetto e' cessato (Corte costituzionale, n. 22/2006; Corte
costituzionale, n.289/1993; Corte costituzionale, n. 3/1962).
1.2. - La Provincia autonoma di Bolzano e' titolare di peculiari
competenze in materia di «turismo e industria alberghiera» (art. 8,
comma 1, n. 20, St.), «spettacoli pubblici per quanto attiene alla
pubblica sicurezza» (art. 9, comma 1, n. 6, St.) ed «esercizi
pubblici» (art. 9, comma 1, n. 7, St.), sia di natura legislativa,
sia, ai sensi dell'art. 16 St., amministrativa.
L'art. 9, comma 1, n. 7), St., piu' in particolare, attribuisce
alla provincia la potesta' legislativa concorrente in materia di
esercizi pubblici, con esclusione dei soli «poteri di vigilanza dello
Stato ai fini della pubblica sicurezza» e della facolta' del
Ministero dell'interno di «anullare d'ufficio, ai sensi della
legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche
se definitivi»: l'esercizio di tale potere di autotutela non puo' che
avere ad oggetto provvedimenti provinciali di pubblica sicurezza, non
comprendendosi, altrimenti, ne' il fondamento, ne la ratio di
siffatta prerogativa ministeriale.
L'art. 16 dello Statuto di autonomia prevede, poi, che «nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia puo' emanare
norme legislative, le relative potesta' amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
L'art. 20, comma 1, dello Statuto di autonomia, dispone, inoltre,
che «i presidenti delle province esercitano le attribuzioni spettanti
all'autorita' di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in
materia [...] di esercizi pubblici», stabilendo che sono di
competenza del questore le «altre attribuzioni che le leggi di
pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto». La norma e' chiara
ed univoca nella sua interpretazione: il questore e' competente per
l'esercizio di poteri di pubblica sicurezza solo ove intervenga in
materia diverse da quelle elencate dall'art. 20, comma 1, statuto di
autonomia. A cio' si aggiunga il disposto dell'art. 9, comma 1, n. 6,
St., il quale prevede che spetta alla provincia la potesta'
legislativa concorrente in materia di spettacoli pubblici «per quanto
attiene alla pubblica sicurezza»: il combinato disposto di siffatta
prescrizione con l'art. 16 St. assegna alla provincia anche le
correlative competenze amministrative.
Nell'esercizio delle descritte attribuzioni, il presidente della
provincia, ex articoli 20 e 22 St., si avvale degli organi di polizia
statale, ovvero della polizia locale, urbana e rurale.
L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, e' esplicito, poi,
nell'affermare che, «nelle materie di cui all'art. 20, primo comma,
dello statuto, i provvedimenti che le leggi attribuiscono
all'autorita' di pubblica sicurezza sono adottati, nell'ambito del
rispettivo territorio, dal presidente della giunta provinciale»: al
presidente della giunta provinciale sono assegnate espressamente
funzioni di pubblica sicurezza, da esercitarsi nelle materie elencate
dall'art. 20 dello statuto di autonomia. Il Presidente della
Provincia di Bolzano e', quindi, anche Autorita' di Pubblica
Sicurezza, cui compete l'adozione dei provvedimenti necessari a
garantire l'ordinato svolgersi della vita civile.
L'art. 4, comma 1, d. lgs. n. 266/1992, stabilisce che «nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello Statuto medesimo». Ai sensi del successivo
comma 2, poi, «quando nell'esercizio delle proprie funzioni gli
organi o uffici statali e quelli regionali o provinciali riscontrino
violazioni di norme o provvedimenti rispettivamente regionali o
provinciali, ovvero statali, ne riferiscono all'autorita'
amministrativa competente per i provvedimenti ad essa spettanti».
L'ordinamento, quindi, individua nel presidente della provincia
il titolare di poteri di pubblica sicurezza in determinate materie,
qualificando in via meramente residuale i poteri di pubblica
sicurezza spettanti agli organi statali.
In base allo statuto speciale (norma di rango costituzionale) ed
alle relative norme di attuazione (rango di legge rinforzata - art.
107 St.), nella Provincia di Bolzano la linea di demarcazione non
corre, dunque, fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area
delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche
all'interno di quest'ultima, per separare alcune funzioni dalle
altre.
Non trova, conseguentemente, applicazione tout court il criterio
risolutivo del conflitto di attribuzione individuato da codesta
ecc.ma Corte nella contrapposizione della nozione di «pubblica
sicurezza» a quella di «polizia amministrativa locale», che ha
condotto, in altri giudizi, concernenti le regioni ordinarie, ad
affermare la legittimita' di interventi statali in materie di
competenza regionale, poiche' volti a salvaguardare l'ordine
pubblico. Tale criterio puo' essere applicato solo ove sia possibile
individuare - e non e' il caso della Provincia di Bolzano, nelle
materie sopra indicate - una netta separazione tra i compiti di
polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della
pubblica sicurezza, da intendersi peraltro e comunque, ex art. 117,
secondo comma, lettera h), della Costituzione, in senso restrittivo,
come volti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine
pubblico (Corte costituzionale nn. 407/2002; 383/2005; 6/2004;
162/2004; 95/2005).
Nel presente caso, gli interessi tutelati dall'Autorita' statale
di pubblica sicurezza non hanno comunque rilevanza esterna alla
materie di cui agli articoli 8, comma 1, n. 20, 9, comma 1, nn. 6 e 7
e 20, St., ed alle connesse attribuzioni provinciali, sia di matrice
legislativa che, per quanto qui piu' direttamente rileva,
amministrativa, non attenendo in modo diretto all'ordine pubblico
strettamente inteso, quanto piuttosto rientrando nell'ampia
competenza provinciale delimitata dallo statuto di autonomia e dalle
relative norme di attuazione, a norma dei quali il presidente della
provincia esercita le attribuzioni spettanti all'autorita' di
pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti nelle materie di
competenza provinciale, avvalendosi anche degli organi di polizia
statale, oltre che della polizia locale.
La questione soggetta al sindacato di codesta ecc.ma Corte deve,
pertanto, essere risolta tenendo conto delle sopra richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, che riservano
alla Provincia di Bolzano competenze piu' ampie di quelle
riconosciute alle regioni ordinarie, le quali peraltro apparivano non
marginali gia' prima della revisione costituzionale del 2001, in base
ad un criterio di riparto affidato alla verifica se, nell'attivita'
di gestione di bar e caffe', «sicurezza e ordine pubblico - rispetto
ad ogni altro interesse pubblico e segnatamente rispetto allo
sviluppo economico della comunita' locali [...] - assumano un rilievo
talmente preminente da imporre, come soluzione costituzionalmente
obbligata, che le funzioni e i compiti in materia siano attribuiti
non all'autorita' locale, ma a quella di pubblica sicurezza e che
comunque in capo a questa debba essere mantenuto il potere di
disporre sospensioni, revoche o annullamenti» (Corte costituzionale,
n. 290/2001); competenze provinciali che oggi, anche alla luce della
legge cost. n. 3/2001, non possono certamente dirsi recessive, pena
l'evidente violazione, sotto il profilo del particolare regime di
autonomia spettante alle province autonome, dei principi
costituzionali, che giustificano interventi statali tesi alla
valorizzazione delle peculiarita' delle province medesime (art. 6
Cost.) e non alla compressione delle stesse.
A maggior ragione, nell'invocato quadro di garanzie statutarie e
di attuazione statutaria posto a tutela dell'autonomia della
ricorrente, appare necessario accertare se l'intervento del questore
sia giustificabile alla luce di sovraordinate esigenze di tutela
dell'ordine pubblico strettamente intese o non costituisca,
piuttosto, un'illegittima erosione di competenze provinciali.
A questo riguardo, occorre osservare che il legislatore
provinciale, con la l. p. n. 58/1988, ha individuato peculiari misure
a tutela del corretto esercizio dell'attivita' ricettiva, nel
rispetto delle esigenze di pubblica sicurezza: l'art. 47, comma 3, l.
p. n. 58/1988, dispone infatti che, «ove un pubblico esercizio sia
abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o sia stato
luogo di tumulti o gravi disordini, o costituisca, comunque, un
pericolo per 1'ordine, la moralita' o la sicurezza pubblica, il
sindaco puo' sospendere la licenza di esercizio fino a un massimo di
tre mesi, oppure anticipare, in casi meno gravi o di reiterato o
indebito disturbo del vicinato a causa dell'attivita' dell'esercizio
stesso, l'orario di chiusura. Qualora i fatti che hanno determinato
la sospensione si ripetano, puo' revocare la licenza di esercizio».
Da un lato, quindi, il sistema provinciale garantisce l'esistenza
di una rete di tutela sufficiente ad assicurare che l'attivita' del
pubblico esercizio si svolga in modo regolare e sicuro, e,
dall'altro, la medesima attivita' non presenta caratteristiche
connaturate tali da rendere immanente il rischio della commissione di
reati.
Non rilevando finalita' intrinseche alla materia dell'ordine
pubblico, nell'accezione restrittiva delineata da codesta ecc.ma
Corte (Corte costituzionale nn. 237/2006; 383/2005; 6/2004; 162/2004;
95/2005), e' evidente che l'esercizio dei poteri di intervento sulla
gestione dell'esercizio spetta unicamente al presidente della
provincia.
Richiamando ancora principi enunciati da codesta ecc.ma Corte con
riferimento alle attribuzioni delle regioni ordinarie e degli enti
locali, applicabili a fortiori alla ricorrente ai sensi dell'art. 10,
legge n. 3/2001, essendo, «rimasto integro il potere generale di
prevenzione e repressione dei reati [...], si e' venuta
ridimensionando quella sua proiezione provvedimentale, che si
esprimeva in misure direttamente incidenti sull'attivita' economica,
per dar luogo ad un nuovo equilibrio di poteri tra Stato ed
autonomie, che vede riservata al primo l'adozione di misure
ablatorie, preventive e repressive, sulla base peraltro di
procedimenti interamente giurisdizionalizzati in ossequio ad
un'accezione piu' rigorosa del principio dello Stato di diritto, nei
soli casi in cui l'attivita' economica sia cosi' strettamente
connessa con la criminalita' organizzata da esserne essa medesima
espressione» (Corte costituzionale, n. 290/2001).
In ogni altro caso, «quando venga in considerazione l'attivita'
di privati a contenuto economico, nelle svariate forme giuridiche
nelle quali essa puo' manifestarsi, la scelta di larga massima
compiuta dal legislatore [...] e' stata quella di rimettere ogni
valutazione agli organi che sono espressione diretta o indiretta
della comunita', sulla non irragionevole premessa che siano in primo
luogo questi, per la loro maggiore vicinanza alle popolazioni
amministrate, ad averne
a cuore lo sviluppo economico, in applicazione del principio di
sussidiarieta» (Corte cost., n. 190/2001).
L'attribuzione a livello provinciale della competenza legislativa
ed amministrativa, ivi compresa quella della garanzia della sicurezza
pubblica, in determinate materie risponde, dunque, ad esigenze di
contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un
sufficiente grado di accentramento della funzione, certamente
necessario posta la natura degli interventi richiesti, in ossequio ai
principi di cui all'art. 97 della Costituzione, rafforzati
nell'ambito del quadro statutario e di attuazione statutaria, a
salvaguardia dell'autonomia speciale della Provincia autonoma di
Bolzano.
In Provincia di Bolzano, tale impostazione - oltre che dalle
richiamate disposizioni statutarie e di attuazione statutaria - e'
rafforzata anche dalla circostanza che, in virtu' dell'art. 59, l.p.
n. 58/1988, nel territorio provinciale,
a decorrere dalla data di entrata in vigore della medesima legge,
non trova piu' applicazione l'art. 100, r.d. n. 773/1931.
Posto che il questore fonda l'adozione dei provvedimenti di
chiusura temporanea del pubblico esercizio proprio sul disposto
dell'art. 100, r.d. n. 773/1931, e' chiaro che i medesimi sono
affetti da grave illegittimita', e non possono che essere annullati:
e' indubbio che l'adozione da parte del questore dei provvedimenti di
chiusura dell'esercizio di cui in parola ha concretato un'evidente ed
illegittima lesione delle prerogative provinciali e merita di essere
censurata, in quanto espressione di poteri di polizia la cui
rilevanza si esaurisce all'interno delle attribuzioni provinciali
come delineate dallo statuto di autonomia, oltre che dalle richiamate
norme di attuazione, senza involgere quegli interessi ulteriori che
e' compito dello Stato tutelare attraverso la preservazione
dell'ordine pubblico.